Loueriez-vous un bien immobilier pour moins de la moitié du montant nécessaire au remboursement de votre hypothèque ? Le gouvernement fédéral est propriétaire de l’expansion de l’oléoduc Trans Mountain (TMX), un projet de 34 milliards de dollars, et pourtant, il ne facture aux compagnies pétrolières que moins de la moitié des redevances requises pour recouvrer les coûts d’investissement exorbitants dus aux contribuables canadiens.

Selon un nouveau rapport de l'Institut international du développement durable (IIDD), cela représente une subvention au secteur des combustibles fossiles pouvant atteindre 18.8 milliards de dollars, soit 1 248 dollars par ménage canadien.

Si l’on inclut les coûts externalisés – tels que la capacité inutilisée d’autres pipelines en provenance de l’Alberta, les impacts des émissions de carbone et les déversements potentiels de pétrole dans le port le plus fréquenté du Canada – ces cadeaux publics peuvent atteindre 30.5 milliards de dollars.

Des tarifs de péage dérisoires pour les oléoducs pourraient représenter une aubaine pour l'industrie pétrolière, mais cela signifie également que le prix de vente final de l'oléoduc sera réduit. Ce faisant, les subventions seraient maintenues même après la vente, obligeant ainsi les Canadiens à assumer des milliards de dollars de coûts d'investissement non recouvrés . L'industrie pétrolière, pour exprimer sa gratitude envers le public canadien, demande plutôt à la Régie nationale de l'énergie de réduire davantage les tarifs de péage déjà insuffisants qu'elle verse.

Ce fiasco a débuté en 2013 lorsque Kinder Morgan, alors propriétaire de Trans Mountain, a obtenu du gouvernement fédéral l'approbation d'une formule de calcul des péages basée sur des estimations de coûts d'expansion de l'oléoduc s'élevant à 7.4 milliards de dollars. En 2018, les coûts prévus ont dépassé les recettes de péage négociées et Kinder Morgan a pris la sage décision commerciale de se retirer du projet. 

Sous la pression d'une campagne publique intense menée par l'industrie pétrolière, le gouvernement Trudeau a racheté l'oléoduc à risque en 2019, mais a omis de protéger les Canadiens en ne mettant pas à jour les estimations de coûts de 2013 utilisées pour calculer les droits de passage, ni en renégociant les contrats avec les utilisateurs. Tous les oléoducs du monde occidental facturent des droits de passage égaux ou supérieurs au coût d'investissement majoré d'un rendement de 12 à 15 %, à l'exception de TMX.

« C’est l’industrie pétrolière qui, soi-disant, profite de l’oléoduc », a déclaré Tom Gunton , professeur à l’Université Simon Fraser et auteur du rapport de l’IISD, à DeSmog. « En fin de compte, c’est l’industrie pétrolière qui devrait assumer l’intégralité des coûts d’investissement, et non le contribuable. »

Doubler les tarifs ?

L'étude de l'IISD a calculé que, pour amortir les coûts réels du projet TMX, les tarifs de péage devraient plus que doubler , passant de 11.37 $ actuellement à 24.53 $ le baril. Cependant, cette solution présente plusieurs problèmes.

De nombreuses entreprises ont signé des contrats à long terme avec TMX jusqu'en 2044, les obligeant légalement à utiliser 80 % de la capacité du pipeline sur la base des tarifs de péage actuels, insuffisants, qu'elles cherchent maintenant à réduire davantage. 

Il aurait fallu renégocier ces accords en 2019, avant qu'Ottawa n'engage des milliards de dollars de fonds publics dans ce gouffre financier. Doubler les péages maintenant entraînerait probablement de longues batailles juridiques, ou inciterait les entreprises à annuler leurs contrats au profit d'options de transport moins coûteuses déjà offertes aux producteurs albertains, comme l'oléoduc d'Enbridge vers la côte américaine du golfe du Mexique.

Ajouter 13 dollars supplémentaires par baril à un produit déjà coûteux et de faible valeur compromettrait davantage la rentabilité déjà médiocre du transport du pétrole albertain vers des marchés éloignés par les pétroliers AFRAmax relativement petits capables de traverser le chenal peu profond de Second Narrows dans le port le plus fréquenté du Canada.

Les 20 % de la capacité de Trans Mountain qui ne font pas l'objet de contrats à long terme sont également mis en concurrence, lors d'appels d'offres ponctuels, avec la capacité excédentaire de l'oléoduc Enbridge vers la côte du Golfe du Mexique, dont le coût est de 2.39 $ à 8.84 $ le baril inférieur à celui des livraisons par pétrolier vers la Californie ou la Chine. De ce fait, un cinquième de la capacité de TMX restera probablement sous-utilisé – une situation qui s'aggravera considérablement après 2044, date d'expiration des contrats à long terme. Doubler les tarifs de TMX ne ferait qu'accélérer l'exode des consommateurs de cet investissement public douteux.

Malgré des années de déclarations tonitruantes de la part de l'industrie pétrolière, la capacité des oléoducs de l'Ouest canadien dépassait déjà la production avant même la mise en service du TMX. Avec la décarbonation mondiale, cette capacité de transport excédentaire pourrait atteindre 4 millions de barils par jour d'ici 2050, selon les projections récentes de la Régie canadienne de l'énergie.

Une proposition conservatrice

La viabilité économique à long terme de TMX semble donc compromise, et il est urgent d'éviter d'imposer aux contribuables canadiens, déjà fortement sollicités, une subvention permanente de plusieurs milliards de dollars au secteur pétrolier, toujours rentable. Mais si l'augmentation des péages de TMX pour combler l'énorme déficit public est peu probable, quelle solution pourrait être envisagée ?

Gunton propose un plan plus pragmatique pour recouvrer ces coûts, qui s'appuie également sur des précédents historiques. « La meilleure solution consiste à imposer une taxe sur tous les chargements de pétrole exportés de l'Ouest canadien. Chaque compagnie pétrolière paierait ainsi une taxe supplémentaire de 1.50 $ à 2 $ par baril, versée au fonds de recouvrement des coûts de TMX, afin de ne rien débourser pour les contribuables. Si cette mesure est appliquée pendant 10 ans, la subvention des contribuables serait remboursée. »

Mais une telle politique ne serait-elle pas injuste envers les producteurs de pétrole qui n'utilisent pas Trans Mountain ? Le rapport de l'IISD cite des documents déposés par l'industrie lors des campagnes de lobbying en faveur de la construction de TMX, qui prévoyaient que le nouvel oléoduc profiterait à l'ensemble du secteur pétrolier – et pas seulement aux entreprises qui l'utilisent – ​​en générant environ 49.8 milliards de dollars de profits après impôts.

Enbridge a récemment réduit de plus de 1.60 $ par baril les tarifs de son oléoduc vers la côte du Golfe du Mexique afin d'éviter de perdre des parts de marché au profit de TMX. Cette manne financière pour l'industrie, grâce à la concurrence accrue sur les tarifs des oléoducs, n'aurait pas été possible sans les milliards investis par les contribuables canadiens. Une taxe fédérale à l'exportation sur le pétrole brut de l'Ouest canadien, applicable pendant 10 ans, permettrait de récupérer ces sommes et de ramener les coûts nets des oléoducs à leur niveau d'il y a un mois seulement.

Bien sûr, les habituels défenseurs de l'industrie pourraient bien hurler de protestation à l'idée qu'Ottawa impose des coûts supplémentaires au secteur pétrolier sacro-saint, préférant plutôt laisser les Canadiens ordinaires supporter la facture de TMX à hauteur de plus de 1 200 $ par ménage. 

Toutefois, le gouvernement de l'Alberta, sous le premier ministre progressiste-conservateur Don Getty, a adopté une taxe très similaire sur les consommateurs – principalement dans l'est du Canada – afin d'éviter la faillite de TransCanada après l'effondrement du marché du gaz naturel en 1986. Selon le rapport de l'IISD, « l'Alberta a adopté en 1986 la Loi sur le partage des coûts des contrats d'achat obligatoire, qui imposait une taxe sur les livraisons de gaz naturel aux consommateurs afin de couvrir les pertes potentielles de TransCanada sur ses contrats d'achat obligatoire. »

Gunton estime que ce précédent politique laisse penser que le gouvernement fédéral pourrait également adopter une taxe à l'exportation sur le pétrole brut de l'Ouest canadien. « C'est un moyen très rentable de couvrir les dépenses liées à l'oléoduc… Enbridge a déjà réduit ses tarifs, ce qui profite à l'ensemble du secteur pétrolier grâce à TMX. Par conséquent, l'ensemble du secteur pétrolier devrait contribuer de 1 à 2 dollars par baril pendant 10 ans pour en couvrir les coûts. »

Ce simple changement de politique permettrait de récupérer 18.8 milliards de dollars en coûts d'investissement irrécupérables pour les contribuables. Mais le gouvernement fédéral a-t-il la volonté politique de le faire ? Le premier ministre Justin Trudeau s'est engagé à éliminer toutes les subventions inefficaces aux combustibles fossiles. Ce serait un excellent point de départ.

Et quelle serait la probabilité qu'un futur Premier ministre, Pierre Poilievre, impose une telle taxe à l'industrie pétrolière ? Gunton avance l'hypothèse suivante : « Il ne cesse de se plaindre que la taxe carbone pèse lourdement sur les contribuables canadiens, et par conséquent, par souci de cohérence, il devrait également les protéger contre le paiement d'une subvention à l'industrie pétrolière pour l'oléoduc TMX… Or, c'est précisément l'industrie pétrolière qui, soi-disant, profite de cet oléoduc. En fin de compte, c'est à l'industrie pétrolière d'assumer l'intégralité des coûts d'investissement, et non aux contribuables. »