Les pays participant cette semaine à la réunion de l' organe de l' ONU sur l' aviation civile semblent vouloir affaiblir la seule politique internationale visant à lutter contre l'impact climatique des aéronefs. Or, la manière dont cette décision est prise pourrait enfreindre les règles de l'organisation elle-même.
L’Organisation de l’aviation civile internationale ( OACI ) est chargée depuis des décennies de lutter contre l’ impact climatique croissant de l’aviation internationale et a adopté le Système de compensation et de réduction des émissions de carbone pour l’aviation internationale ( CORSIA ) en 2016.
Ce programme a été largement critiqué car il ne devrait permettre qu'une réduction « modeste » des émissions, et pourrait maintenant être encore affaibli , car l'OACI devrait se prononcer d'ici vendredi sur une modification du référentiel CORSIA , abaissant ainsi le niveau de réduction des émissions que les compagnies aériennes devront viser.
Mais la capacité du Conseil de l’ OACI à prendre légitimement cette décision a été remise en question, l’organisation continuant d’être critiquée pour ses pratiques opaques.
Légitimité
L'OACI prévoit de modifier le niveau de référence et de ne retenir que les émissions de 2019, au lieu de la moyenne des émissions de 2019 et 2020. De ce fait, le niveau de référence sera bien plus élevé, compte tenu de la forte baisse des émissions du secteur aérien en 2020 due à la pandémie de coronavirus. Les compagnies aériennes pourront donc émettre beaucoup plus avant que les obligations de compensation des émissions dépassant ce niveau de référence ne soient appliquées.
Dans la plupart des scénarios de croissance post- COVID , une modification du scénario de référence retarderait le lancement du programme CORSIA de trois à cinq ans, selon une analyse du Fonds de défense de l'environnement ( EDF ). L'EDF soutient que cela pourrait de fait supprimer les obligations de compensation des compagnies aériennes jusqu'en 2028, voire plus tard. Une autre analyse, menée par l'Institut Oeko, a révélé qu'une modification du scénario de référence pourrait réduire l'atténuation globale des émissions obtenue grâce à CORSIA de 25 à 75 %.
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Mais la légitimité d'une décision prise par le Conseil de l'OACI, composé de 36 pays, qui compromettrait sa principale politique climatique pour plusieurs années, est sujette à caution .
Les modifications importantes apportées au CORSIA ne devraient être décidées qu'au cours de la plus large Assemblée de l'OACI , qui compte 193 membres et se tient généralement tous les trois ans. La prochaine Assemblée n'est prévue qu'en 2022.
« Techniquement parlant, le Conseil ne prend pas de décisions formelles susceptibles de modifier le CORSIA ; il se contente de formuler des recommandations à l’Assemblée », explique Gilles Dufrasne, chargé de mission principal chez Carbon Market Watch. « Le CORSIA ayant été institué par une résolution de l’Assemblée, le Conseil (instance de niveau inférieur) ne peut le modifier. »
La discussion sur la modification du référentiel lors de la session en cours du Conseil a été initialement déclenchée par une demande de l'Association du transport aérien international ( IATA ). Celle-ci a demandé une modification du référentiel et a indiqué que l'OACI devait prendre une décision à ce sujet avant le 30 juin 2020.
Cela démontre le pouvoir du groupe de pression au sein du Conseil, déclare Chris Lyle, consultant international en aviation qui a travaillé à l'OACI pendant près de 30 ans.
« Le rôle de l’OACI est de protéger et de promouvoir l’aviation, et l’IATA lui dicte sa conduite : en résumé, c’est ce qui se passe », explique-t-il. « L’IATA a demandé que l’année de référence soit fixée à 2019 pour des raisons évidentes. En effet, inclure 2020 l’obligerait à acheter massivement des compensations. »
L’IATA invoque le paragraphe 16 du règlement CORSIA comme preuve que le Conseil est autorisé à procéder à cette modification. Mais Annie Petsonk, d’ EDF, conteste cette interprétation. Selon elle, ce paragraphe autorise le Conseil à définir les critères de déclenchement des modifications, et non à décider des modifications elles-mêmes.
DeSmog croit savoir que l'OACI a elle-même procédé à une analyse juridique pour déterminer si c'est à l'Assemblée, et non au Conseil, qu'il revient de prendre la décision finale sur la question de la ligne de base.
Interrogée par DeSmog, l'eurodéputée écologiste Jutta Paulus souligne qu'on ignore toujours si le bureau juridique de l'OACI a rendu un avis sur la possibilité pour le Conseil de modifier la référence. « Il est regrettable qu'ils ne publient que les comptes rendus de leurs assemblées, qui n'ont lieu qu'environ tous les trois ans », déplore-t-elle. « Nous souhaiterions plus de transparence. »
Petsonk affirme que l'avis du service juridique de l'OACI concernant la modification de la ligne de base est crucial, car « c'est sur ce paragraphe que l'IATA fonde son argumentation, arguant que l'Assemblée a conféré au Conseil le pouvoir de prendre une mesure aussi extraordinaire que la suspension de facto du CORSIA pour six ans », explique-t-elle. « Voilà quel serait l'effet de cette décision. Un nombre bien plus restreint d'États, potentiellement une simple majorité du Conseil – 19 États – pourrait annuler une décision prise par 190 États. »
Cela signifierait également que les pays qui auraient pu se prononcer en faveur de mesures climatiques plus strictes n'auraient pas voix au chapitre avant la décision, ajoute Petsonk.
Plus tôt ce mois-ci, l' UE , généralement la voix la plus progressiste de l'OACI en faveur d'une politique climatique plus ambitieuse, a décidé de soutenir la modification du référentiel. « Il est très décevant de constater que l' UE a soutenu les demandes du secteur aérien et n'a manifestement opposé aucune résistance pour tenter de maintenir le système en l'état », déclare DuFrasne.
La décision finale concernant la modification de la ligne de base est attendue d'ici la fin de la session, le 26 juin. En l' absence de représentants de la cause et compte tenu du faible nombre de pays s'y opposant, son adoption par le Conseil semble très probable. Toutefois, il semblerait que la décision finale dépende de l' analyse juridique de l' OACI .
Mais même si la décision du Conseil n'est qu'une simple recommandation à l'Assemblée, la décision concernant la modification de la ligne de base pourrait déjà être prise, affirme DuFrasne. « Le Conseil de l'OACI est très puissant car ses recommandations ont de fortes chances d'être adoptées par l'Assemblée », explique-t-il. « Le fait que le Conseil ne puisse pas modifier formellement la ligne de base ne change rien à la situation de toutes ces négociations menées à huis clos. »
Ces changements signifient « que nous passons simplement d'un mauvais système à un système extrêmement mauvais », dit-il.
Transparence
Les médias et la société civile sont empêchés d'assister à la session du Conseil de l'OACI , ce qui signifie qu'il est impossible de savoir quels pays défendent quoi.
L’OACI a confirmé à DeSmog que la session du Conseil aborderait l’impact de la COVID -19 sur le trafic aérien et le CORSIA , mais a refusé de donner davantage d’informations, précisant que la session se déroulerait à huis clos. « Il n’est pas inhabituel que des activités diplomatiques se tiennent sans la présence des médias », a indiqué le service de presse de l’OACI à DeSmog, interrogé sur les raisons de cette interdiction d’accès à la presse.
36 pays membres du Conseil de l'OACI doivent décider cette semaine s'ils accèdent à la demande des compagnies aériennes d'émettre gratuitement 15 milliards de dollars de CO2 dans notre ciel, en assouplissant le référentiel CORSIA . @icaoFangLIU, vous avez déjà diffusé des réunions en direct. Pourquoi pas celle-ci, compte tenu de l'intérêt public pour un climat sûr ? pic.twitter.com/mOVHhSLANU
— Actualités du Sommet des Nations Unies sur le climat ( @UNClimateSummit ) 23 juin 2020
Les militants dénoncent depuis longtemps le manque de transparence de l' OACI et son refus d'autoriser les médias et les organisations à examiner ses décisions. « Les compagnies aériennes ont mené cette vaste campagne [pour obtenir des renflouements publics], en affirmant qu'elles sont essentielles à la société », explique DuFrasne. « Parallèlement, le manque de transparence de l'OACI leur permet d'exercer un lobbying intense pour saboter la seule politique climatique internationale qui les encadre. »
L'OACI applique des politiques restrictives en matière d'accès aux documents et aux réunions, n'a pas de politique de liberté d'information et impose des accords de confidentialité aux observateurs des ONG . Son compte Twitter officiel est connu pour s'en prendre de manière surprenante aux militants écologistes et aux chercheurs qui examinent ses politiques, en les accusant de diffuser de fausses informations et de spammer.
L'accent mis par la session du Conseil de l'OACI sur les modifications apportées au CORSIA rend la question de la transparence particulièrement pertinente, explique Jo Dardenne, experte en aviation durable au sein de l'ONG Transport & Environment ( T&E ). « Il est pour le moins discutable qu'une poignée d'États membres prennent des décisions à huis clos du jour au lendemain sur un système déjà approuvé par plus de 190 pays », déclare-t-elle.
Crédit image : Petr Kratochvil/ Domaine public
